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PPP六年观:中国环保行业的未来

发布日期:2019-05-22 / 发布者:鸿淳环保科技 / 点击:

自2013年大量采用公私伙伴关系政策以来,已大规模启动了相关项目。在过去的六年中,这个行业也经历了一个从开始到野蛮增长,再到谷底的过程。

就在社会对PPP反思之声此起彼伏之际,财政部于近日印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称实施意见),标志着行业逐渐进入理性发展阶段。

在规范发展的时代,只有对公共服务领域有更深入的了解,现金流量稳定,融资能力更强的企业才能脱颖而出,真正走出行业的低谷。

ppp模式从何而来,为什么政府要推行它?

近年来,中国城市化两大驱动因素——土地财政和地方政府举债出现变化。

随着国家对于房地产市场的规范和“房住不炒”方针的确立,像过去那样依靠房地产拉动经济的模式已经结束,靠地方土地财政为支撑的经济发展模式不再有效,从而影响地方政府的财政收入。而近几年的供给侧改革中有一项任务是去杠杆,即减少地方政府和地方平台公司的债务。如果再通过发债加杠杆来推进城市化,也已不合时宜。

在土地财政无法持续、地方政府不再加杠杆的情况下,要想实现国家治理现代化、财政体制改革、新型城镇化和解决地方债务等的要求,就要有效利用社会存量资金帮助政府进行城市化建设,PPP模式成为连接政府和社会资本之间的一把钥匙。

通过政府和社会资本模式,ppp模式在基础设施和公共服务领域建立了长期的合作关系。在实现公共建设功能的同时,也为私营部门带来了利益。由于私营部门分享公共部门的初始财政投入,购买力平价模型可以减少政府的负债。ppp由社会资本设计、建设、运营和维护,通过“用户费”和必要的“政府费”获得合理的投资回报;政府负责监督基础设施和公共服务的价格和质量,以确保公共利益最大化。如果运用得当,ppp模式可以为公共和私营部门带来双赢局面。

1992年,英国最早应用PPP模式。在发达国家,该模式也已广泛应用于基础设施建设中,如水厂、电厂、公路、环保项目等。

2014年以来,随着财政部和发改委大力推进PPP模式,我国已成为全球最大的PPP市场。

购买力平价行业的现状是什么?最常见的问题是什么?

经过近六年的发展,ppp市场呈现出整体规模不断扩大、项目着陆加速的特点。根据财政部的数据,全国现有项目8839个,仓库项目总量13.41亿元。其中以市政工程、交通、生态建设、环境保护、城市综合发展、水利建设、教育等领域的项目最为集中,约占80%。各行业购买力平价模式的发展不平衡,投资高、盈利模式明确的市政工程仍然是购买力平价的热点。

在PPP发展过程中,也不可避免地出现了一些问题,并在过去两年集中爆发。自PPP模式加速推进以来,大量资金蜂拥而至,地方投资建设过热。但由于前期准备不足,PPP项目泛化、异化现象频发,行业服务能力也跟不上项目上马的速度。

在金融杠杆政策下,许多PPP项目的中标企业陷入财务困境。随着融资渠道的缩小和融资成本的不断上升,金融机构对PPP项目的贷款更加谨慎,使得一些企业资金被打破,导致PPP项目关闭。

以一个著名的环保上市公司和一个激进的东方花园在ppp项目的早期阶段为例。自2015年以来,该公司迅速赢得了许多ppp环保项目。业绩的增长和公司扩张的速度从未与之相匹配。在2017年发展最快的一年里,东方花园获得88项ppp项目,累计投资1435.51亿元。在环保领域,在深耕产业中迅速超越了碧园、北郊等“元老”多年。

然而,由于融资环境收紧,去年公司出现债券发行困难、多个工地关闭、拖欠员工工资等问题,然后导致了一系列的问题,如股票价格的崩溃和股票认捐额的爆炸。

其次,一些地方政府隐性债务加剧,与PPP模式的应有之意背道而驰。财政部规定,每年度用于支付和补贴全部PPP项目的支出不能超出当地一般公共预算支出比例的10%,再加上一些地方政府没有将特定基础设施运营费用纳入财政预算,或者相应预算额度严重不足,且又没有明确稳定的付费资金来源,导致其无法按时足额支付企业的相关费用,令企业应收账款居高不下,加剧了地方政府隐性债务的问题。

在监管更加严格的背景下,许多财政能力有限的地方政府由于担心政府债务恶化,“一刀切”停止了ppp项目,导致参与这些项目的融资公司的成本大幅增加。

一些地方政府等着看中央政府的政策方向,要求政府投资于所有已经复建、尚未开工的工程,停止建设。对现金流少、缺乏商业性质的ppp项目进行严格限制,以防止解决政府债务的风险。

ppp项目实施过程中存在的各种问题也反映了我国ppp模式的运行缺乏国家法律法规的支持,社会资本面临着法律保障不完善的问题。

在购买力平价市场上,政府的声音占主导地位,一些地方政府过于关注自己的财政压力,忽视自己需要承担的责任,导致政府角色的缺失和错位。购买力平价项目的顺利实施和社会资本参与购买力平价项目的积极性产生了很大的影响。

ppp将逐步进入规范发展的时代

正是由于在实施ppp模式的过程中遇到了各种问题,国家逐步出台了行业法规,引导产业回到健康发展的轨道。

2017年下半年,国家开始发布相关文件,包括财政部的“87号”、“92号”和“192号”,以及国家发改委和证监会发布的“2698号”。

近日,财政部发布的实施意见明确定义了规范的PPP项目应符合的条件:属于公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上,按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序等。

《实施意见》还规定,新的政府支付项目原则上应符合审慎的要求,如财政支出占总支出5%以上的地区,而不是新的政府支付项目等。

“规范”是实现意见中的关键词,它规范了行业中的许多细节。然而,该文件并没有“压制”ppp模型,而是增加了对标准化ppp项目的支持。

如《实施意见》指出,鼓励民间和外商投资参与,加大融资支持力度,重点领域,保证合理支出。它还提到要向私营企业推广政府信誉好、项目收入稳定的优质项目,优先支持私营企业在同等条件下参与项目。

许多业内人士认为,实施意见的发布表明PPP进入了规制的发展阶段,对以市场为导向的规范运作的PPP项目有信心。

中国财政科学研究院PPP研究所专家卓识对《经济参考报》称,此次实施意见是自财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》后的又一纲领性文件,在思想上是传承的,作用上是引领的,且没有强调文件有效期,说明PPP进入规范常态化调整发展阶段。

大悦咨询总经理Jinyongxiang对媒体表示,意见的落实明确规定了ppp标准化的条件,为地方政府实施ppp建立了明确的边界条件,大大提高了ppp的运行效率。

部分企业将脱颖而出

在严格监管和行业规范的背景下,只有具备良好的融资能力和行业规范的企业才能实现PPP产业的可持续发展。

一方面,PPP项目具有公共物品或公共物品的性质,具有投资周期长、现金流量偿还速度慢、对资本和融资能力要求高等特点。另一方面,PPP产业的特点要求参与企业不应具有“超额收益”。

由于这些特点,许多人认为国有企业、中央企业自然更适合社会资本方面的购买力平价。

《证券日报》称,中央企业是购买力平价市场最重要的参与者。媒体援引专家的话说,国有企业具有资金雄厚、融资能力强、人才储备高、与地方政府协调容易的优势,是PPP业务中最重要的社会资本。

比较典型的例子是资深的彩色电视公司Kang Jia。去年,Kang Jia开始实施以转型升级为导向的新发展战略。Kang Jia目前在a股市场上市的主要概念是“ppp”。根据去年的年度报告,在绿色产业,ppp模式被广泛使用,收入从2017年的零上升到去年的6.78。康家环保事业部自去年5月成立以来,共获得15个项目的优惠,总订单价值110多亿元。

康佳的大股东,华侨城,是国有资产的背景,背后是国资委。在国家资本和相对融资便利的背景下,康佳可以在相对较短的时间内迅速进入PPP环保项目,并能在许多环保企业面临融资困难的情况下,迎头赶上这一趋势。

不过,苏宁金融研究院宏观经济研究中心主任黄志龙提醒称,国资背景的企业参与PPP同样也面临风险,一是PPP项目自身的风险,包括对于项目盈利前景和现金流考虑相对不足;二是参与PPP项目的杠杆率过高。

由此可见,即使是国有企业和中央企业也不能急于进入购买力平价领域。进入轨道的企业首先要对自身的现金流有信心,其核心企业背景可以为项目的顺利实施提供进一步的保障。

在日益规范化的ppp产业中,能够紧紧跟随国家ppp政策大方向,回归产业起源,并具备融资设施和风控能力的企业,可以在ppp领域取得更好的发展。

PPP六年观:中国环保行业的未来

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